上观新闻 | 冯翔 成键 符湘林：疫情对上海提升城市治理提出“五大能力”要求

2020年，是联合国成立75周年的关键年份，距离联合国2030可持续发展目标也意味着仅剩十年时间。现在广泛的共识是进展落后于目标。因此，联合国在2020年初推出十年行动计划，并邀请社会各界在全球、地方和全民等三个层面上参与。在地方层面，联合国特别强调“在政府、城市和地方当局的政策、预算、机构和监管框架中进行必要的转型”。其最近出版的联合国可持续发展报告也应景地提出了35项相应的城市公共治理改革建议。

2020年，一场由新型冠状病毒引发的肺炎疫情席卷中国，严重影响了经济社会发展和民众的日常生活，对城市治理与危机应对的底线思维提出了更新要求。疫情再次坚定了人们对健康生活、健康经济、健康社会的向往。中国是推进落实2030年可持续发展目标的表率国家。中国城市落实联合国可持续发展报告中提出的35项城市公共治理改革建议的实践探索也因疫情防控和后危机时代的要求而有了轻重缓急之分。

“未来就是现在-2019全球可持续发展”报告中的新概念新提法

2019年末，联合国出版了名为“未来就是现在-2019全球可持续发展”的报告。报告指出城市是最难实现可持续发展的地方，而公共治理转型是实现城市可持续发展的关键。为此，报告提出如紧凑城市、有效的公共交通网络、可达的数字基础设施、宜居城市资金投入等35条城市公共治理转型建议。这些建议大体可以分为两种类型。一类是传统意义上的城市治理内容。另一类是和时代要求紧密结合的创新城市治理建议。

传统城市治理理念主要集中在四个方面。其中，“交通治理”主要涉及（1）提供有效的公共交通网络、绿色出行选择；（2）残疾人和其它脆弱人群等所有人可进入等两方面。“郊区和新城治理”主要涉及（1）新城的可持续规划和知识创新实践；（2）郊区和城区的共生发展；（3）优先扶贫计划的开展等三个方面。“智慧城市治理”主要指数字基础设施建设和有效、公平的数字公共服务等两方面。而“城市环境和能源利用”主要指（1）实现可再生能源和能源效率的增长；（2）城市水系统治理；（3）城市原材料使用；（4）温室效应治理；（5）城市垃圾处理；（6）城市对潜在自然灾难的抵御和处理能力；（7）水、能源和卫生设施的有效管理和污染物处理；（8）生物多样性的保护。

创新治理内容从归属类别上看，并无新意。然而，仔细研究每个创新内容的具体解释，就能发现其已经较之前发生了较大的重点倾斜和转变。例如，在“城市空间治理”上，报告强调要实现“混合式的精准土地使用”，实现居住、商业、教育、绿色公共空间的高效率利用。在“城市日常运营治理”上，报告突出强调了一个较新的概念，即“以可持续发展和技术为基础的全新商业发展模式的引入”。在“日常治理”领域内，报告突出强调“有价值的社会文化休闲生活”的治理。此外，报告还将大量笔墨放在了对“政府治理能力转型提升”的阐述上，并提出两个新概念。第一个为“强有力的‘城市科学’的开发和利用”。第二个新概念为“创新型政府的建立”。不光强调政府对“积极的、受过良好教育的公民”的吸引能力，更强调增强该类公民在参政议政上的参与和贡献程度。

疫情背景下对上海城市公共治理再思考

上海是一座拥有2400万常住人口的超大城市，此次突如其来的肺炎疫情对上海的城市公共治理提出了紧迫的提质要求。在“危”中按照国家部署和人民需求，向全社会和全世界交出高质量的上海答卷；在“机”下提升上海的现代化城市治理能力，建设更精细化、国际化、科学化和可持续化的上海公共治理体系，向全世界展示“中国信心和中国智慧”，是上海的责任，也是上海的能力体现。新冠肺炎疫情让我们再次重点审视上海目前在城市绿色空间、循环可持续商业经济、艺术家吸引力、夜生活活力、节日活力、锻炼场所数量、紧凑环境建设、科研转化、电动汽车充电、郊区居民接纳程度、城市环境、空气和水质量、气候环境、网络速度等方面与国际上尤其是纽约、伦敦、巴黎、东京四大全球城市之间的差距。我们建议，在落实联合国可持续发展目标的基础上，上海或可结合疫情防控尤其是后危机时代要求，对联合国可持续发展报告提出的35项城市公共治理建议进行重点转化，突出强调“协调、引导、营造、支持和行动”等五大治理能力建设，走出一条既顺应国际要求又符合超大城市特点和规律的现代化城市治理道路。具体而言：

（一）强化协调能力建设，协调紧凑城市建设要求中的“聚集”和“分散”尺度问题

紧凑城市是相对密度较高的城市形态，能减少交通、能源需求以及环境污染，更好地保证生活质量和环境状况，是更有效的实现城市可持续发展的空间策略。近年来，紧凑城市因其符合创新城市的内在要求，是打造城市核心区、带动区域经济附属的有效手段而被联合国和全球主要城市推崇。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中也明确提出上海建设紧凑城市的目标和要求。紧凑聚集，首要是就是人流的聚集。在此次肺炎疫情下，人流聚集成为紧凑城市的最大挑战。疫情结束后，在继续坚持紧凑城市建设的基础上，做好人流集聚和疏散的各级预案，在紧凑的基础上增大绿色空间的开发效益，提升网络速度、方便在线办公，实现居住、商业、教育、绿色公共空间的高效率利用，应成为上海提升现代化城市治理能力的一个重要组成部分。

（二）增强引导能力建设，引导全社会引入“以可持续发展和技术为基础的全新商业发展模式”

2019联合国全球可持续发展报告突出强调了一个较新的概念即“以可持续发展和技术为基础的全新商业发展模式的引入”，强调全方位地思考任何一类商业模式所带来的“正面-负面效应闭环”，利用先进的科学技术有效地引导商业模式产生更大的正面效应，减少负面影响。例如各类在线购物平台，对促进经济发展尤其是中小企业发展带来了福音，然而它也会加速快消商品的消费，如果没有科学有效的循环经济概念引入的话，会带来巨大的环境和社会压力。新冠肺炎危机结束后，加强政府引导全社会采纳上述的科学商业发展模式，实现整座城市的可持续循环经济尤其是商业经济的科学发展，应成为上海提升现代化城市治理能力的一个重要组成部分。

（三）加快营造能力建设，营造“有价值的社会文化休闲生活”

2019联合国全球可持续发展报告强调了全社会对社会文化生活的重视。报告特别指出其所指的并非社会文化生活的数量，而是突出其“价值性”的品质和质量，尤其建议各级城市加大对“艺术家、夜生活、节日活力”等方面的关注力度。疫情结束后，让城市居民重新“笑起来”，“乐起来”，“活跃起来”的主要抓手就是日常的文化休闲生活。它也是在疫情危机之后，协助上海再次吸引全球各类创意创新人群入驻，展开彼此间非正式交流，促进生活融合，催化新创意创新思维产生的一个重要载体。加强政府建设有价值的社会文化休闲生活的能力应成为下一步上海提升现代化城市治理能力的一个重要组成部分。

（四）加大支持能力建设，支持强有力的“城市科学”的开发和利用

2019联合国全球可持续发展报告建议全世界主要城市不仅要像以往一样审视自身的科研实力，要更关注城市的科研成果对城市的贡献转换，即通常所说的“将论文写在城市大地上”。报告认为，这种鼓励科研转换的能力尤其是鼓励和支持可持续发明和专利转化和应用的能力才是考核各级政府治理能力的一个重要方面。在疫情期间，上海市各级政府鼓励全市的研究人员开展调查研究，通过专报的形式将研究用于应对新冠肺炎危机的挑战上。疫情危机结束后，进一步加强研究成果的实地转化，出台各项政策，鼓励和支持研究人员开展“更接地气”的科学研究工作，应成为上海提升现代化城市治理能力的一个重要组成部分。

（五）完善行动能力建设，提升精准对标背景下的行动表率能力

美国纽约市在城市精准对标和行动表率上有较好的做法。例如，为了响应联合国可持续发展目标，纽约于2015年出版题为《一个拥有全球目标的城市》的报告，将纽约城市发展的四大目标（即成长繁荣的城市、公平公正的城市、可持续发展的城市、韧性城市）与联合国可持续发展的17个目标一一对应，明确实现纽约的四个城市目标需要哪些可持续内容的支持，同时反观纽约的城市建设如何响应联合国的可持续发展号召。2018年纽约市再次出版题为《纽约市执行2030可持续发展议程的情况》的报告，将联合国可持续发展的17个目标精准聚焦到5个对纽约2025年城市建设至关重要的目标上，优先审查这五个目标，设计细分指标，对每个目标开展细致的城市实际情况调研，了解现状，给出对策。

建议上海可以借鉴纽约等全球城市的精准对标思路和做法，组织国内外专家力量对上海的自身发展规律、五个中心建设、联合国可持续发展要求、后疫情时代的治理转变等内容进行研究比对，筛选出影响上海下一步城市发展的最核心治理内容，设计上海版本的“上海超大型城市现代化治理十年行动计划”，全面提升上海的精准对标能力和行动执行力。作为联合国人居署的合作伙伴和世界城市日这一联合国认可国际日的项目执行方，上海在这方面的能力提升也可成为上海深度参与联合国城市可持续发展项目的制定与执行进程的一个行动表率。

作者单位：上海师范大学环境与地理科学学院 ，上海世界城市日事务协调中心 ，上海格物文化发展研究院

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